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《生态环境法典(草案)》（以下简称《法典草案》）采取适度法典化的模式，通过整体编入、规范提取、填补空白三类方法，构建了中国生态环境法的制度体系和学理体系，亮点纷呈、质量上乘。但从精益求精的角度，《法典草案》仍存在一些可以斟酌完善之处。以下主要从行政法角度，试对第五编“法律责任和附则”提出完善建议。 增设责任种类条款 《法典草案》法律责任和附则编第1048条规定，法律责任“包括民事责任、行政责任和刑事责任”，其中尤以行政责任为主。本编罚则章详细规定了污染环境、破坏生态、违反绿色低碳义务等各种违法行为的责任形式，可谓系统完备、设定科学。美中不足的是，《法典草案》尚缺乏对法典以及各类单行法中有关法律责任的归纳提炼。如果《法典草案》能够采取提取公因式技术，增设单独的责任种类条款，将有助于进一步发挥法典所应承载的体系化功能和基准功能。 以行政处罚责任为例，《法典草案》可在《行政处罚法》第九条规定的基础上，对生态环境领域行政处罚的种类予以类型化。根据《法典草案》罚则章和现有相关单行法的规定，至少可以提炼出如下类型：其一，警告、违法事实披露、纳入失信名单等精神罚；其二，罚款、没收违法所得、没收原材料、产品等财产罚；其三，责令停产停业、责令关闭、限制从业、核减碳排放配额等资格罚；其四，限期拆除并恢复原状、责令补种植被、限期足额清缴碳排放配额等恢复罚。如此，既有助于体现生态环境法典对法律责任制度的原创性贡献，也可为其他单行法领域法律责任的创设提供规范框架。 优化追责时效条款 《法典草案》第1050条规定，“造成环境污染、生态破坏的违法行为在五年内被发现的，应当依法予以行政处罚”。这是关于生态环境违法行为追责时效的规定。但是，该条存在如下几点可供商榷。 第一，作为行政处罚活动的基础性法律，《行政处罚法》与生态环境法典之间并不一概适用特别法优于一般法的规则。《行政处罚法》第36条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外”。由于《法典草案》第1050条系适用“五年时效”，不属于“另有规定”情形，故应符合《行政处罚法》第三十六条关于适用“五年时效”的构成要件，即“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”。从法律解释的角度，“造成环境污染、生态破坏”固然“有危害后果”，但“涉及公民生命健康安全”主要是指食品药品安全、生产安全、公共安全等领域，“造成环境污染、生态破坏”是否属于这个范畴，在法解释学上不无疑问。因此，建议《法典草案》第1050条采取“另有规定”的方式，将追责时效调整为三年或者四年。 第二，从执法、司法实践情况来看，环境污染、生态破坏的因果关系通常比较复杂，如果轻易突破两年追责时效，可能会使调查取证面临一定困难，甚至导致“立案易、查处难”的现象。最后，从文法逻辑上讲，《法典草案》第1050条的表述宜变为“违法行为在××年内未被发现的，不再给予行政处罚”。 修正主观过错条款 《法典草案》第1049条第1款关于行政违法行为主观过错的规定，存在两个问题需要考虑修正。 第一，该条未使用《行政处罚法》第33条第2款中的“主观过错”概念。究其原因，应是与第1049条第2款关于民事无过错环境侵权责任的表述保持一致。尽管都奉行责任主义，但是行政违法中的“主观过错”与民事侵权中的“过错”存在显著区别，刻意追求表述上的统一，反而可能造成混淆。首先，民事侵权中的“过错”系侵权责任的积极构成要件，原则上“无过错、不赔偿”。但行政违法中的“主观过错”属于推定的构成要件，没有主观过错则属于容许反证的抗辩事由。其次，民事侵权中的“过错”判定一般采行为人标准，区分故意与过失；而行政违法中的“主观过错”判定一般采一般人标准，更加关注过失和期待可能性。 第二，与《行政处罚法》第三十三条第二款的规定相比，《法典草案》第1049条第1款还省略了“当事人”一词。这就带来一个疑问，即谁有义务“证明其没有过错”？从立法目的考察，《法典草案》应当是想延续《行政处罚法》的过错推定规则，由当事人承担反证的证明责任。但是，一旦省略“当事人”一词，在文义解释上就无法得出谁负担举证责任的确定结论，甚至导致举证责任被认为由行政机关承担，不符合立法本意。 完善行政双罚条款 《法典草案》第1059条规定，造成生态环境事故或者有其他法定情形，除单位本身外，其法定代表人、主要责任人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员也要承担法律责任。这类规定在理论上被称为单位行政违法的“双罚制”。但从法理上看，该条规定有两点值得商榷之处。 首先，“造成生态环境事故”作为适用双罚的条件，系采取客观归责的严格责任模式，未考虑有关单位成员是否参与决策、是否尽到妥善管理义务等主观状态，不符合责任主义。 其次，将“其他法定情形”作为适用双罚的一个空白构成要件，却未明确其具体指向的法源及位阶，可能导致有关单位成员面临动辄得咎的不确定责任状态，不利于维护处罚明确性原则所追求的法安定性价值。对此，建议增加规定单位成员担责的主观过错要件，并对“其他法定情形”的规范位阶进行适当限缩。 作者系中南财经政法大学现代行政法研究中心主任、教授，中国法学会行政法学研究会副秘书长 |
