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《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）近期正在公开征求意见，其中对无许可证从事危险废物经营活动违法行为规定在第五百三十一条第二款，与之对应的罚则规定是第一千一百五十一条，这一规定回应了现行《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）框架下的法律适用争议，但仍存在一定问题，试分析如下： 现行法律适用争议 现行《固废法》第八十条第二款明确从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动必须要具有许可证，禁止无证经营，体现了“法有禁止即不可行”的行政许可效力。但从该条第一款内容来看，仅有“单位”可以申请取得许可证，而个人及其他经营者不在发证范围，对于此类主体无证从事危险废物经营活动时如何承担法律责任，自2020年《固废法》实施以来一直存在争议，主要有如下3种不同的观点： 第一种观点认为，根据《固废法》第八十条第一款、第二款及第一百一十四条规定理解，无许可证从事危险废物经营的行为适用于单位而非个人及个体工商户等其他经营者，这一观点在《固废法》释义等书中均有所阐述。若个人及其他经营者发生此类行为时，应依据《固废法》第一百二十条第四项由公安机关实施行政拘留。构成犯罪的，根据《刑法》及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕7号，以下简称“两高”《解释》）追究刑事责任。 第二种观点认为，《固废法》第一百一十四条第一款的规定不仅包括单位，个人也应适用。但对个人及其他经营者无许可证从事危险废物经营的行为应适用责任人员的处罚款，10万元—100万元的罚则。同时由公安机关依法实施行政拘留，构成犯罪的依法追究刑事责任。 第三种观点与第二种观点类似，都认为对个人及其他经营者无许可证从事危险废物经营的行为可以适用《固废法》第一百一十四条第一款进行处罚，考虑个人及其他生产经营者与单位属于平等的法律主体，法律适用应当一致，都适用100万元—500万的罚则，但根据一事不二罚的原则，不适用双罚制规定，不再对责任人员处10万元—100万元的罚款。同时由公安机关依法实施行政拘留，构成犯罪的依法追究刑事责任。 以上3种观点在实践中碰撞较多，有生态环境局持第三种观点，对个人无危险废物经营许可证从事废桶收集、贮存、处置行为处罚款100万元，申请法院强制执行后，法院持第一种观点，认为《固废法》第一百一十四条第一款是对单位进行处罚的法条，生态环境局直接将处罚单位的法条套用于处罚个人，增加了对个人的负担，裁定不准予执行。该生态环境局不服裁定申请复议也被驳回。 几个问题尚需完善 此次《法典草案》对这一争议进行了回应，第1151条对企业事业单位的违法行为同样规定了一百万元以上五百万元以下罚款，责任人处十万元以上一百万元以下罚款，同时增加了第三款“其他生产经营者、个人违法从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由生态环境主管部门责令改正，处二万元以上十万元以下的罚款，没收违法所得”。这一规定明确了个人及其他生产经营者发生此类违法行为的法律适用，解决了执法实践的争议。但这样的立法设计仍然存在如下问题： （一）过罚不当的担心 在实践中，无证经营危险废物行为若存在严重污染环境的，涉嫌污染环境犯罪的，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（2020修订）》规定的“先刑事后行政”原则，生态环境部门应当依据“两高”《解释》第七条及时移送公安机关追究其刑事责任，不再实施行政处罚。 因此，若无证经营危险废物不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的，不涉及污染环境犯罪行为，大部分仅是程序性违法行为，情节相对较轻。对于此类行为设置100－500万的高额罚款，执法实践中即使按法定最低金额实施处罚，也会出现过罚不当情况，有违比例原则，存在法律风险。 （二）选择性执法的可能 从生态环境立法过程看，为解决长期以来“守法成本高，违法成本低”的现象，从2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》开始，立法强化了行政执法的手段和行政违法的责任，此后几部单行的污染防治法修订也秉持了这样的精神。但随着生态环境质量改善，执法环境变化，优化营商环境、帮扶指导企业是目前执法实践的一个重要任务，而立法设定高额的处罚下限与这样的实践趋势不一致，出现此类违法行为时容易进行选择性执法，对有承受能力的企业进行处罚，对无承受能力的企事业单位则免罚或不立案，这种同案不同罚现象存在执法不公，也给执法人员带来更多的履职风险。 《法典草案》第1151条第三款对其他生产经营者及个人的处罚款设置为2万元—10万元，与第一款的100万元—500万设置差别巨大，达50倍之巨。若就此出台，此后可能存在违法行为主体以个人或其他经营者方式违法从事无证经营危废，逃避高额处罚，将100万元—500万的罚则变成一纸具文。 （三）处罚的执行难题 高额的立法处罚款制度设计给实施处罚后的执行也带来了很多难题。过重的处罚款不利于鼓励企业积极履行处罚决定，导致处罚案件久拖不决，无力履行的企业信用无法及时修复，进入强制执行程序又加重了司法部门的案件负担，不利于整个社会的良性运转。 此外，从裁判文书网查询的结果来看，对构成污染环境犯罪的无证经营危废行为，法院判处的罚金一般在2万元—10万元之间，而《行政处罚法》第三十五条第二款规定“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”这一规定针对行政罚款与刑事罚金的折抵规则进行了初步设计，采用的是轻罚在重罚中予以折抵的处理方法，但就无证经营危废行为而言，不构成犯罪的违法行为面临的罚款比涉刑的严重违法行为被判处的罚金相差十几倍，显然也不符合立法的意图。 罚则制度设计建议 在无许可证经营危险废物行为行政拘留、刑事追究制度比较完善的前提下，建议此次法典立法依据过罚相当原则、比例原则的基本要求，对该行为进行系统考虑，结合执法实践，有两个调整思路建议： 一是对法律主体一律平等看待，统一下调处罚款金额，对无许可证经营危险废物行为处罚款10万元—100万元，但对企业事业单位保留责任人的双罚制规定为2万元—10万元。 二是保留目前的草案1151条第三款内容，对第1款企业事业单位的处罚款金额进行下调至10万元—100万元，责任人员参照第3款规定调整至2万元—10万元。 作者单位：江苏省南京市生态环境局 |
